Fraktionszwang – Fraktionsgeschlossenheit

Mit der politischen Debatte um die Öffnung der Ehe für homosexuelle Paare, die in den sozialen Netzwerken unter dem Hashtag #EhefürAlle diskutiert wird, verfestigte sich ein Satz in der journalistischen Berichterstattung, der zu Missverständnissen und Vorurteilen über das politische System in Deutschland beiträgt: „Kanzlerin Angela Merkel hat für die Abstimmung über die Ehe für Alle den Fraktionszwang der Union aufgehoben.“. Da mir eine politische Bewertung der #EhefürAlle schlicht nicht zusteht, soll es in diesem Beitrag viel eher um die allgemeine Einordnung des Begriffes Fraktionszwang gehen.

Aufgrund des meist einheitlichen Abstimmungsverhaltens der Fraktionen hält sich in der Öffentlichkeit die Vermutung, die Abgeordneten seien einem Fraktionszwang ausgesetzt. Gleichzeitig beschreit Artikel 38 Abs. 1 S. 2 des Grundgesetzes den Abgeordneten als Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden, nur ihrem Gewissen verpflichtet. Somit erscheint ein Fraktionszwang als unvereinbar mit der individuellen Verantwortung des Abgeordneten vor seinem Gewissen. Und durchaus ist ein Fraktionszwang illegitim und die Nötigung eines Gesetzgebungsorgans mit Strafe bedroht (§ 106 Abs. 1 Nr. 2 StGB). In der Wirklichkeit der parlamentarischen Arbeit ist die Geschlossenheit bzw. die Disziplin einer Fraktion für die politische Willensbildung jedoch unabdingbar.

Im Bundestag formieren sich die Fraktionen nach der Parteizugehörigkeit der Abgeordneten und spiegeln dabei die Wahlergebnisse der Parteien wieder. Auf der einen Seite erlangt der einzelne Abgeordnete durch die Fraktion seine politische Wirksamkeit, da er in deren Handlungsrahmen die ihm übertragenen Politikfelder bearbeitet. Hierdurch wird seine parlamentarische Arbeit für die Öffentlichkeit transparent, zurechenbar und gleichsam verantwortlich. Auf der anderen Seite sind die Fraktionen damit die Garanten der Arbeitsfähigkeit des Parlaments, indem sie erst ein hohes Maß an Spezialisierung und Arbeitsteilung innerhalb der parlamentarischen Arbeit ermöglichen. Auf diese Weise überwachen sie das parlamentarische Verfahren und sichern dessen Integrität. Schon allein aus der Funktionslogik des Parlamentarismus ergibt es sich also, dass die der einzelne Abgeordnete nicht in privater Selbstdarstellung verharrt. Neben der Aufgabe eine Regierung hervorzubringen, zu tragen und zu kontrollieren ist es schließlich auch Aufgabe des Parlaments Mehrheitsentscheidungen hervorzubringen, die dem Gemeinwesen dienen. Die Freiheit des Mandats dient also der Pflicht zur Zusammenarbeit zum Wohle der Allgemeinheit.

Daher leitet sich auch die Existenz der Fraktion und ihre Wirksamkeit ausschließlich aus der Freiheit des Mandates ab. Für den einzelnen Abgeordneten ist die Fraktion – der freiwillige Zusammenschluss von Abgeordneten – der Ort, um an der Bildung des Mehrheitswillens mitzuwirken. Während der fraktionslose Abgeordnete mit nur wenigen parlamentarischen Rechten ausgestattet ist, wird über den Fraktionsstatus die Ausübung der parlamentarischen Rechte wie etwa das Rederecht oder die Mitwirkung an Ausschüssen definiert. Inwieweit sich der Abgeordnete hierbei dem Einfluss seiner Partei beugt oder dem Beschluss seiner Fraktion folgt, liegt aus verfassungsrechtlicher Sicht einzig beim ihm. Weder geht sein Mandat auf die Partei zurück, noch kann die Fraktion rechtliche Zwänge anwenden. Als Arbeitskollegium ist die Fraktion aber schlicht darauf angewiesen, dass sich ihre Mitglieder in hinreichender Zahl und in ausreichendem Maße in den Dienst der allgemeinen Sache stellen. Dazu bedarf es ein Mindestmaß an politischer Beweglichkeit, an Kooperationswillen und Kompromissbereitschaft bei den einzelnen Abgeordneten, um sich im politischen Prozess der Mehrheitsfindung auch tatsächlich zur Geltung zu bringen. Fraktionsinterne Debatten über Positionen werden daher grundsätzlich im Vorfeld von Abstimmungen geführt.

Mit der Steigerung des Einflusses und der parlamentarischen Teilhabe verpflichtet sich der Abgeordnete der Solidarität zu seiner Fraktion und zur Disziplin in der Umsetzung ihrer Entscheidungen. Aus der Disziplin nach außen leitet sich letztlich das Maß der inneren Willensbildung der Fraktion ab. Wenn der Abgeordnete im Parlament politischen Einfluss nehmen will, so bedürfe er der Unterstützung seiner Fraktion. Und schließlich erkennt auch das Bundesverfassungsgericht, dass daraus folgende Abhängigkeiten des einzelnen Abgeordneten im Rahmen funktioneller Differenzierung der Parlamentsarbeit hinzunehmen seinen [BVerfGE 102, 224 (239 f.)].

Grundsätzlich steht es einer Fraktion auch frei, sich von einzelnen Abgeordneten zu trennen, sollten diese politische Ziele beeinträchtigen. Jedoch führt zumeist das öffentliche Interesse sensible politische Aufsicht darüber, dass die Fraktion ein gewisses Maß an Toleranz an den Tag legt. Diese ist zwar darum bemüht den Eindruck der Zerstrittenheit zu vermeiden, muss aber zugleich den öffentlichen Eindruck der Intoleranz fürchten. So sorgt zumeist der politische Prozess für einen zurückhaltenden Einsatz von der Sanktionsmacht der Fraktion. Als potentielle Sanktionen der Fraktionsführung gelten daher vor allem solche, die die parlamentarischen Karrierechancen des Abgeordneten beeinflussen: Nichtberücksichtigung bei der Ausschussbesetzung, mangelnde Unterstützung bei der Nominierung für die nächste Wahl, Marginalisierung und Entzug von Vergünstigungen und nur in Ausnahmefällen der Ausschluss des Abgeordneten aus seiner Fraktion oder Partei.

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass begrifflich zwischen illegitimen Fraktionszwang und notwendiger Fraktionsdisziplin (auch Fraktionsgeschlossenheit) unterschieden werden muss. Ein einheitliches Abstimmungsverhalten als eine Folge des Parteienwettbewerbs entspricht zum einen der Funktionslogik des parlamentarischen Systems, ergibt sich zum anderen aus dem verfassungsrechtlich verbürgten Recht der Abgeordneten, sich zu einer Fraktion zusammenzuschließen. Damit gehen Fraktionsmacht und Fraktionsdisziplin eindeutig aus der Freiheit des Mandates ihrer Mitglieder hervor. Sie sichert die Stärke und Geschlossenheit der Fraktion nach außen und trägt zu handlungsfähigen Mehrheiten bei. Die Macht der Fraktion ist Ausdruck ihrer freien Solidarität, denn es liegt beim einzelnen Abgeordneten, ob er sich fügt oder abweicht, ob er bleibt oder aus der Fraktion austritt.

Indem die Abstimmung über die #EhefürAlle in besonderer Weise zur Gewissensfrage erklärt wurde, wird das Votum im Parlament erklärtermaßen ohne Fraktionsdisziplin durchgeführt. Damit wird den Abgeordneten eine freie Entscheidung ermöglicht, ohne jegliche disziplinierende Konsequenten für eine von der Fraktions- oder Parteimeinung abweichende Haltung fürchten zu müssen.

Alexander Wittwer M.A. absolvierte den Studiengang Politikwissenschaft „Parlamentsfragen und Zivilgesellschaft“ an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg

Weiterführende Literatur:

  • Isensee, Josef (2007):  Fraktionsdisziplin und Amtsgewissen: Verfassungsrechtliche Garantie der Freiheit des Mandats im politischen Prozess. S. 254-267. In Patzelt, Werner, J.; Sebald, Martin; Kranenpohl, Uwe (Hrsg.): Res publica semper reformanda. Wissenschaft und politische Bildung im Dienste des Gemeinwohls. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.
  • Wissenschaftlicher Dienst des Deutschen Bundestags (22. März 2013):  Fraktionsdisziplin und Abgeordnetenstatus gemäß Art. 38 Grundgesetz. Online verfügbar unter: https://www.bundestag.de/blob/412336/fcf895851c70aef1406a47195feee109/wd-3-042-13-pdf-data.pdf (zuletzt abgerufen am 05.07.2017).
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